作者：鄒曉熔發布日期：2018-07-25

　　法人或者非法人組織的違法行為，必定為自然人所為，對在違法行為中起決策、唆使、慫恿和直接實施等作用的自然人給予處罰為“處罰到人”。《食品安全法》《藥品管理法》《醫療器械監督管理條例》等法律法規中規定的禁業限制是“處罰到人”的有力措施之一。

　　與其他種類的行政處罰相比，禁業限制并非行政處罰決定書下達后或者在短時間內即可履行完畢的處罰措施，而是有較長的履行時間，或者5年，或者10年，并且需要在各食品藥品監管部門的共同監督執行下，其處罰決定才能有效履行。否則，此地禁業彼地從業，下級禁業上級許可等現象就會叢生，禁業限制如同虛設。各級、各地食品藥品監管部門如何共同監督執行，落實禁業限制，最大限度發揮“處罰到人”的懲戒、威懾作用，既需要充分運用現有的法律法規，依法履行監督職能，更需要在監管實踐中探索實施禁業限制的路徑和方法，形成禁業限制全方位、無縫隙的監督執行網。

　　公開被處罰人信息并建數據庫

　　禁業限制需要所有食品藥品監管部門共同執行才能切實生效，所以被處罰人的被處罰信息能否為所有食品藥品監管部門知曉或者查詢得到，成為監督執行禁業限制的前提。對此，筆者有如下建議。

　　第一，應當全文公開行政處罰決定書。按照國務院《政府信息公開條例》的要求和原國家食品藥品監管總局《食品藥品行政處罰案件信息公開實施細則》的規定，各地食品藥品監管部門應對作出的禁業限制決定書在其門戶網站的專門欄目上全文公開，并設置查詢窗口，方便查詢。

　　第二，應當建立禁業限制人員數據庫。建立全國受到禁業限制行政處罰人員的數據庫，收錄受到禁業限制處罰人員的信息、受處罰的原因和時間、禁業限制的行業和年限、作出處罰決定的機關等信息，并由作出禁業限制決定的食品藥品監管部門在作出決定后的規定時間內適時錄入。

　　第三，開放數據接口和查詢系統。數據庫對國務院食品藥品注冊審批部門和地方食品藥品監管部門開放數據接口和查詢系統，方便實行食品藥品網上申報注冊審批的食品藥品監管部門進行數據對接，未實行網上申報注冊審批的部門進行查詢核實。

　　第四，嚴格責任追究。對于作出禁業限制行政處罰決定的機關未公開行政處罰決定書或者公開的內容不全，未適時錄入禁業限制處罰信息或者錄入不全，造成被處罰人禁業限制的決定未能生效，進入相關行業從業的，除對被處罰人作出處理外，作出處罰決定的機關屬于下級機關的，發現機關應根據相關規定進行通報；作出處罰決定的機關屬于非下級機關的，應將相關情況通報作出處罰決定機關所在地的紀檢監察機關；造成危害后果的，應建議追究相關單位和相關人員的責任。

　　從業人員資格審查制度化

　　禁業限制就是在作出處罰決定的一定時間內，被處罰人不得從事食品、藥品、醫療器械等行業的生產經營活動。因此，食品藥品監管部門在產品注冊備案、生產經營許可備案等申請的受理、材料的審查過程中，審查提交申請的自然人、法人組織的法定代表人、非法人組織的負責人及申請材料中列出的其他人員是否受到禁業限制且在處罰期限內，是禁業限制得以執行的關鍵。

　　要使之真正落地，成為食品藥品監管人員依法履職和審批備案工作中的一部分，需要完善法律法規，在法定審批備案工作程序中增加對從業人員的資格審查，將從業人員的資格審查制度化；建議實行承諾制，由申請人對申請材料中列出的人員未在禁業限制期內作出承諾，并注明相關人員曾經從業的企業及所在地區；可以采用數據庫查詢、互聯網檢索等方式進行逐人審查，對承諾的事項逐項核實，必要時可提請從業人員曾經從業所在地的食品藥品監管部門進行協查；對于從業人員仍處于禁業限制期的，受理時發現的應不予受理，審批備案過程中發現的應不予審批備案，審批備案后發現的應按照提供虛假申請材料依法作出處理。此外，建議實行終身負責制，審批備案人對所審批備案事項中相關人員從業資格的審查終身負責，以增強審批備案人員的責任意識。

　　加強監督檢查

　　目前，食品藥品監管部門在對食品藥品生產經營企業進行監督檢查（包括日常檢查、飛行檢查、跟蹤檢查、專項檢查等）時，多查看從業人員的專業、技術職務、執業注冊等情況，鮮有查看是否受到禁業限制的情形。當禁業限制成為“處罰到人”的常態，應將對從業人員的資格檢查納入監督檢查的范圍，并作為重點項目，從而促使禁業限制得到完全意義上的監督執行。

　　監督檢查中發現有聘用受到禁業限制行政處罰人員的，應依法責令用人單位改正，辭退相關人員，逾期未辭退的，可通報作出處罰決定的食品藥品監管部門申請人民法院強制執行。被檢查單位存在其他違法行為需要給予行政處罰，同時存在聘用禁業限制期內人員的，應當從重處罰，至少不得作出從輕、減輕處罰的裁量。若被檢查單位發生的違法行為與禁業限制期內的人員有關，且滿足給予禁業限制處罰的要件，應根據案情依法再次給予禁業限制的行政處罰，并根據其不履行禁業限制的行為，再次給予處罰時禁業時限應取上限。

　　納入社會征信體系

　　在目前社會誠信機制尚未健全的情況下，僅憑被處罰人的自覺履行禁業限制較為困難，且有限的監管資源難以窮盡無限的監管對象。

　　在自覺履行不力、監管部門監督執行力有限的情況下，需要借助社會力量促進禁業限制的落實。而借助社會資源監督禁業限制處罰執行最有效、最直接、最具操作性的辦法，就是將其納入社會征信體系，記入個人信用記錄，成為個人征信的組成部分。當社會征信體系有效建立，并在社會各行各業得以廣泛應用時，一方面，被處罰人因為個人征信問題使社會行為受限，可進一步增強禁業限制處罰的威懾力；另一方面，在全社會的監督下，被處罰人才有可能更為自覺地履行禁業限制的處罰決定。

　　（作者單位：江蘇省淮安市食品藥品監管局）

來源：中國醫藥報